Прохожий » Ср 18 авг, 2004 06:13 » Антон Богатов
Не зарекайтесь, люди, от чумы,
Сумы, тюрьмы и участи Мумы.
А. Кортнев, В. Качан
Бодрые рапорты чиновников всех рангов об успехах, достигнутых на ниве административной реформы, давно заглушили голоса скептиков. В высших эшелонах власти бытует выражение: "Все гораздо проще, чем думают некоторые умники". Даже если эти "умники" работают "на земле", а не занимаются абстрактным теоретизированием в уютных "евроотремонтированных" чиновничьих кабинетах. Впрочем, весеннее обострение реформы федеральных властных структур уже экспериментально доказало один мало кем отмеченный факт: экономика страны почти не заметила прекращения функционирования гражданской ветви исполнительной власти.
В самом деле, от прежних федеральных министерств остались только бесправные ликвидационные комиссии, а новорожденные органы никак не заработают. Доходит даже до разбирательств на заседаниях правительства по поводу выплаты зарплат государственным служащим. Зарплату повысили, а выплачивать так и не начали. Вопрос лишь в том, за что, собственно, платить… Более того, многие "новые" органы власти до сих пор не прошли государственную регистрацию в качестве юридических лиц, и их юридическая правоспособность вызывает, мягко говоря, некоторые сомнения.
Не много найдется отраслей экономики, столь жестко контролируемых государственной администрацией, как связь. К тому же с первого января 2004 года вступил в силу новый федеральный закон "О связи", требующий серьезных изменений отраслевой нормативной базы. Вот только бывшее Минсвязи не озаботилось разработкой подзаконных актов до вступления закона в силу, так что в начале года все административные процедуры заморозились. Прекратилось оформление операторских лицензий и частотных назначений. А тут и само министерство взяли да помножили на нуль… Тем серьезнее оказываются последствия фактического прекращения работы этой самой государственной администрации для субъектов, да и объектов экономической деятельности в области телекоммуникаций.
Согласно федеральному закону "О связи" (ст. 22) регулирование использования радиочастотного спектра является исключительным правом государства и осуществляется межведомственным коллегиальным органом при федеральном органе исполнительной власти в области связи – государственной комиссией по радиочастотам (ГКРЧ), обладающей "…всей полнотой полномочий в области регулирования радиочастотного спектра". Оставив в стороне "всю полноту" полномочий ГКРЧ, которая все равно не полна в силу Конституции России, заметим, что в настоящее время существует целых четыре федеральных органа в области связи:
Министерство информационных технологий и связи (МИТС);
Федеральная служба по надзору в сфере связи (ФСНСС);
Федеральное агентство связи (ФАС);
Федеральное агентство по информационным технологиям.
С одной стороны, ГКРЧ должна бы быть образована при МИТС, с другой стороны, указом Президента № 314 оказание государственных услуг, к которым относится и предоставление прав использования радиочастотного спектра (спектр в данном контексте строго неисчисляемое существительное), возложено на федеральные агентства… Таким образом, придется в очередной раз делать исключение из общего правила, благо в силу президентских указов правительство подобными полномочиями наделено. Вот только стоило ли тогда затевать реформу структуры органов исполнительной власти?
Пункт 4 статьи 22 федерального закона "О связи" для обеспечения надлежащего использования радиочастот предусматривает создание государственной радиочастотной службы (ГРЧС) при соответствующем федеральном органе исполнительной власти. До настоящего времени функции такой службы формально возложены на восемь коммерческих предприятий – ФГУП "Главный радиочастотный центр" (ФГУП ГРЧЦ) и семь радиочастотных центров (РЧЦ) федеральных округов, также образованных в форме государственных унитарных предприятий. Совершенно очевидно, что никаких административных разрешений эти хозяйствующие субъекты выдавать не вправе, поскольку антимонопольное законодательство прямо воспрещает совмещение хозяйственных и административных функций.
Очень выгодную позицию занимал, да и занимает сейчас, ФГУП ГРЧЦ: не выполняя по сути никаких экспертных функций, кроме международной координации частотных присвоений, это предприятие играет роль посредника между заявителями и экспертными органами. Экспертизу электромагнитной совместимости спектра и радиоэлектронных средств (РЭС) гражданского назначения проводит ФГУП ГСПИ РТВ, а что касается РЭС военного назначения… лучше умолчать ради спокойствия читателя. В любом случае все экспертизы выполняются коммерческими организациями, а ФГУП ГРЧЦ, как уже было сказано, – просто посредник. Вот только в результате этой посреднической деятельности цены на оформление частотно-разрешительной документации выросли в разы. При этом оформление частотных назначений иной раз растягивается на годы…
КАК ГЛАСИТ ЗАКОН...
Вообще сама эта процедура до недавнего времени выглядела примерно так.
1. Оформление частного решения ГКРЧ о предоставлении права использования радиочастот для эксплуатации оборудования. Обычно при этом требуется заключение ФГУП ГРЧЦ о наличии свободного радиочастотного ресурса. (В случае применения отечественных РЭС, если их производитель располагает разрешением ГКРЧ на серийный выпуск соответствующей аппаратуры, частное решение ГКРЧ не требуется.)
2. Оформление разрешения на использование конкретных частотных полос для эксплуатации РЭС, установленных в конкретных местах эксплуатации, либо разрешения на установку РЭС. Такие разрешения выдаются ФГУП ГРЧЦ после того, как будут получены заключения об электромагнитной совместимости с РЭС военного и гражданского назначения.
3. Оформление разрешения на эксплуатацию самих РЭС во ФГУП РЧЦ соответствующего федерального округа. Данное разрешение является и свидетельством о регистрации РЭС.
Разумеется, при этом оформляется множество сопутствующих документов: разрешение (ФГУП ГРЧЦ) на приобретение РЭС или ввоз оборудования по импорту , санитарные паспорта, протоколы измерений различных параметров излучения и так далее… И за все надо платить, и все оформляется мучительно долго, если только вы не "МегаФон", который, как известно, не имеет никакого отношения к министру информационных технологий и связи. Даже по элементарным экономическим соображениям использовать РЭС имеет смысл тогда и только тогда, когда других способов организации связи физически не существует. Прокладка ВОЛС зачастую обходится куда дешевле и производится намного быстрее…
Впрочем, все это уже история. В начале нынешнего года Минсвязи РФ издало приказ о прекращении административной деятельности ГРЧЦ и РЧЦ, затем этот приказ был отменен, однако на деятельность по оформлению частотных назначений данная отмена не повлияла. Статья 24 закона "О связи" пунктом 3 устанавливает, что частотные назначения для РЭС гражданского применения выдаются (при условии, что есть заключение органов Государственной радиочастотной службы – ГРЧС) федеральным органом исполнительной власти в области связи в течение 120 дней после обращения заявителя. Видимо, этим федеральным органом станет ФАС. Положение о ФАС, принятое по инициативе недолго просуществовавшего Министерства транспорта и связи, будет изменено, и еще неизвестно, предоставят ли этому агентству прежние полномочия по выдаче разрешений. Пока (на конец июня 2004 года) проект положения находится на рассмотрении в правительстве и его содержание доподлинно не известно никому, кроме узкого круга чиновников МИТС, которые официально ничего не комментируют.
Фактически закон "О связи" предусматривает трехуровневую структуру государственного регулирования радиочастотного спектра. На вершине пирамиды находится ГКРЧ, выполняющая функции методологического обеспечения: в ее ведении – разработка и утверждение таблиц распределения радиочастот, правил и порядка оформления частотных назначений, требований к РЭС, координация конверсии спектра и т.д.
На втором уровне пирамиды просматривается тот самый федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный оформлять частотно-разрешительную документацию от имени государства, то есть, по всей видимости, ФАС. Впрочем, не следует преуменьшать и роль ФСНСС, преемницы Госсвязьнадзора, на которую будут возложены функции радиоконтроля, изымаемые у ФГУП РЧЦ федеральных округов. Кстати, еще несколько лет назад оформление частотных назначений и радиоконтроль осуществлялись службой Госсвязьнадзора, а создание ФГУПов радиочастотной службы не дало ничего, кроме дезорганизации и увеличения административных издержек у пользователей радиоспектра. Что, собственно, и подтверждается планами по реорганизации ГРЧС.
И наконец, на третьем, низшем уровне стоит ГРЧС, выполняющая технические и организационные функции. Хотя, как показывает российская практика, именно на техническом уровне и возникает наибольшее количество проблем. Так что скорее всего никуда не денутся эти многочисленные экспертные органы с неопределенным статусом, а значит, сохранится высокая стоимость, запутанность и продолжительность процедур оформления технических заключений.
Разумеется, некоторая, пусть и слабая, надежда на упорядочивание данных процедур существует, но оснований для пессимизма куда больше. Складывается четкое ощущение, что элита страны пребывает в счастливом неведении о реальном положении дел в отрасли. Бурный восторг депутатов Госдумы по поводу инициатив Минсвязи, выразившийся, например, в принятии закона "О связи" подавляющим большинством голосов, по меньшей мере наводит на грустные мысли. Депутаты восхищаются, а отраслевые профессионалы хватаются за голову либо смеются над перлами законодателей. Чего стоит только определение радиочастоты как "…частоты электромагнитных колебаний, устанавливаемой для обозначения единичной составляющей радиочастотного спектра". Сразу видно, что автор определения не имеет естественнонаучного образования и что о преобразовании Фурье он и слыхом не слыхивал. А восторг депутатов понятен: попытка регулировать естественные законы всегда наполняет человека чувством сопричастности божественному...
И никак не поймут власть имущие, что усложнение и удорожание частотно-разрешительных процедур приведет не к "правильному" перераспределению финансовых потоков, а к тотальному игнорированию государства как регулятора использования радиоспектра. Причем на эти грабли уже успели наступить многие страны. Недаром в США и ЕС введены диапазоны, для работы в которых не требуется специального разрешения национальной администрации связи. Ярчайший пример – история с диапазоном 2400–2483,5 МГц, предназначенным для работы устройств Wi-Fi в стандарте IEEE 802.11b. Но Россия пошла своим путем – единственное упрощение заключается в наличии общего решения ГКРЧ, при этом все остальные разрешения оформляются обычным порядком. В результате мы имеем бессчетное количество нелегальных сетей, продажи оборудования исчисляются десятками тысяч единиц в месяц… и никто не оформляет никаких разрешений. Просто работают, и все.
Что делать операторам
В условиях массового нелегального использования определенных полос частот любые попытки радиоконтроля являются технически бессмысленными, поскольку определить местонахождение передатчика в принципе невозможно, особенно в городской среде. Никакой радиоконтроль не сумеет разобраться с многолучевым, многократно переотраженным сигналом… Причем в крупных городах эти диапазоны загружены настолько, что эксплуатация новых устройств становится просто невыполнимой задачей. И начинается война усилителей, благо на рынке можно купить таковые приборы выходной мощностью до 10 или 15 Вт!
Реальную загруженность диапазона IEEE 802.11b нелегальной эксплуатацией РЭС можно определить по динамике продаж усилителей. Если еще два-три года назад неплохо продавались устройства с выходной мощностью 100 мВт, то в настоящее время самая популярная мощность составляет 2–3 Вт. Это очень много, учитывая коэффициент направленного действия антенн. Невольно приходишь к мысли, что в скором времени на рынке появится аппаратура на базе магнетронов от бытовых СВЧ-печей, использующих все тот же диапазон частот...
Массовое производство оборудования IEEE 802.11b привело к падению цен до уровня, доступного практически любому потребителю в любом регионе России. Результат налицо. Сложные процедуры оформления разрешений на ввоз РЭС по импорту никакого реального эффекта не имеют – на рынке оборот устройств IEEE 802.11b практически ничем не ограничен, и никакого дефицита здесь не наблюдается. Аналогичная ситуация складывается в области использования РЭС стандарта IEEE 802.11a для диапазона 5,7 ГГц: аппаратура быстро дешевеет и находит все большее применение в нелегальных сетях, фактически обесценивая немногие официально выданные разрешения на использование этих частот. Можно смело утверждать, что через несколько лет все диапазоны, разрешенные для свободного использования в западных странах, будут полностью заняты в крупных городах России нелегальными сетями. И чем сложнее и дороже становятся процедуры легализации, тем большими темпами растет количество нелегальных радиосетей.
В последнее время в СМИ постоянно появляются сообщения об открытии очередных служб Wi-Fi. Между тем использование таких РЭС даже внутри зданий допускается исключительно на основании специального разрешения. Которого у служб, созданных в 2004 году, конечно же, нет и быть не может, разве что за какими-то очень редкими исключениями. Кстати, с юридической точки зрения эксплуатация в массовых местах (гостиницы, аэропорты и т.п.) служб Wi-Fi, предназначенных для клиентов с собственным оборудованием радиодоступа, вооще незаконна, поскольку клиент не может получить свидетельство о регистрации РЭС своего ноутбука. Дело в том, что абонентские терминалы Wi-Fi относятся к оконечному оборудованию фиксированных служб и, соответственно, подлежат регистрации в конкретном месте нахождения для работы в сети конкретного оператора связи. Но на это уже никто не обращает внимания.
Прекращение оформления легальных частотных присвоений дало радиопиратству импульс невиданной силы – появились небывалые прежде "невольные радиопираты", то есть субъекты, обладающие разрешением на эксплуатацию РЭС с истекшим сроком действия. Поскольку продление частотных назначений невозможно, перед владельцами РЭС стоит выбор между уничтожением бизнеса, созданного такими трудами, и переходом в нелегальное качество. Разумеется, самоубийц среди владельцев РЭС практически не встречается… Но "невольное радиопиратство" порождает гораздо более серьезные последствия уже психологического свойства. Черта нелегальности преодолена, Рубикон позади, терять нечего… И прежде вполне законопослушные операторы начинают массовое строительство радиосетей, уже не заботясь ни о каких разрешениях, экспертизах и проч. Они отлично понимают, что впоследствии далеко не все установленные РЭС удастся легализовать, – но многие и не собираются этого делать. Вот и получается, что неподготовленность Минсвязи к введению в действие им же пролоббированного закона привела к утрате контроля над использованием радиоспектра, восстановить который будет весьма непросто.
В очень сложном положении оказались операторы сотовых сетей, которые не могут легально развивать сети базовых станций. Другое дело, что первая тройка сотовых операторов и раньше не особенно ограничивала себя оформлением разрешительной документации, рассматривая бюрократическую и техническую процедуры как нечто совершенно отдельное друг от друга. Обычно базовые станции сначала строятся, а потом уже принимаются в эксплуатацию, причем оформлением документов занимаются другие подразделения оператора связи. Госсвязьнадзор и ГРЧС всегда смотрели на это сквозь пальцы. Однако в настоящее время оформить частотно-разрешительную документацию невозможно в принципе, и сотрудники различных органов власти, особенно на местном уровне, зачастую пользуются этим, банально вымогая взятки у сотовых компаний. Понятно, что по сравнению со стоимостью создания базовых станций эти взятки представляют собой сущие копейки…
С другой стороны, операторам, развивающим свои сети на основе импортного оборудования, и так терять нечего. Таможенные органы как требовали, так и требуют разрешений на ввоз радиоэлектронных средств, которые раньше оформлял ФГУП ГРЧЦ на основании имеющихся решений ГКРЧ. В настоящее время оформлять такие разрешения опять же некому. Кроме того, чтобы получить такое разрешение, необходим сертификат соответствия системы "Связь" – а их также некому оформлять. Пока действуют сертификаты, выданные по решениям комиссии бывшего управления сертификации бывшего Минсвязи, но после упразднения последнего эта комиссия фактически прекратила работу. Так что поступление в Россию технологических новинок откладывается на неопределенное время.
И уж совсем в интересном положении находятся некоторые "электронные" средства массовой информации – имеются в виду радиостанции и телекомпании, вещающие в эфир. Не все знают, что для осуществления этих видов деятельности помимо лицензии Минпечати требуется еще и лицензия Минсвязи на деятельность по эфирной трансляции, а также полный комплект частотно-разрешительной документации на передатчики. Про лицензии МПТР, которые выдавались по решению Федеральной конкурсной комиссии, СМИ пишут много. Однако отсутствие лицензии Минсвязи и частотно-разрешительной документации превращает их в пустую бумажку стоимостью от нескольких тысяч до нескольких миллионов долларов США, поскольку начать вещание даже при ее наличии все равно невозможно. Между тем в случае бездействия лицензиата Минпечати вправе аннулировать выданную ранее лицензию. Пока таких случаев не было, однако кто может поручиться, что Минкультуры или новорожденная Федеральная служба по контролю за соблюдением законодательства в области массовых коммуникаций и охраны культурного наследия не воспользуется создавшимся положением для изъятия отдельных лицензий упраздненного Минпечати…
Перспективы в отношении радиочастотных органов выглядят весьма туманными. По состоянию на июнь 2004 года не утверждено даже положение о ГКРЧ, не говоря о других ступеньках пирамиды административно-частотного манипулирования. Чиновники МИТС осторожно обещают организовать работу в конце лета, однако у отраслевых экспертов такого рода обещания вызывают только грустные улыбки. Экспертное сообщество в большинстве своем полагает, что радиочастотные органы в полном объеме начнут работу не раньше 2005 года. А до тех пор придется ждать. И надеяться на благосклонность ФСНСС.
Между тем причина возникших проблем очевидна и тривиальна. Если бы Минсвязи России начало разработку подзаконных актов к федеральному закону "О связи" одновременно с работой над самим законопроектом, то к концу 2003 года все нормативные акты были бы утверждены. В таком случае даже реорганизация органов государственной власти не привела бы к параличу административных манипуляций в административно-манипулируемой отрасли. Но ответственность нынче принято нести, но никуда не приносить. И последние назначения на посты руководителей федеральных органов власти – тому пример. Манипуляция, как известно, это бинарная модуляция: или сигнал есть, или его нет...
"Сетевой журнал"
http://www.setevoi.ru/cgi-bin/text.pl/m ... 2004/78/38
Сетевой журнал №8.2004